第一条 为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，根据宪法，制定本法。
「释义」 本条是关于土地管理法立法宗旨的规定。
一、《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）是1986年6月25日，由第六届全国人大常委会第十六次会议审议通过，于1987年1月1日起正式施行的，至今已有11年。土地管理法施行过程中，在1988年曾作过一次修改。1988年4月，第七届全国人民代表大会第一次会议通过了宪法修正案，根据我国改革开放和经济发展的实际，对我国的土地制度作了重大修改，确立了土地使用权可以依法转让的制度。为了使土地管理法的有关内容与宪法修正案相一致，1988年12月29日，第七届全国人大常委会第五次会议审议通过了《关于修改＜中华人民共和国土地管理法＞的决定》。1998年8月29日，第九届全国人大常委会第四次会议审议通过了土地管理法修订案，于1999年1月1日起施行。这是对土地管理法的又一次重大修改，由于这次修改土地管理法不是对个别条款的修改，涉及的内容比较多，因此没有采取修改决定的方式，而是采取了修订案的方式。在以前的法律修改中，只有刑法修改曾经采用过这种方式。
二、土地管理法施行以来，对于加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，保护耕地，发挥了积极的作用。一是耕地保护取得了一定成绩。据国家统计局统计数字显示，1958年到1986年，全国累计减少耕地6.11亿亩，平均每年减少2107万亩。土地管理法实施后，耕地锐减的势头开始得到控制，1986年到1995年，耕地累计减少10266万亩，平均每年减少1027万亩。另外，由于加大了土地复垦工作的力度，10年间共开发复垦耕地7368万亩，在一定程度上减轻了耕地减少的压力。二是保证了国家建设用地，保护了农民的权益。土地管理法施行的10年，是我国经济建设高速发展的时期，为了保证经济建设，特别是国家重点扶持的能源、交通、水利项目和城市建设对用地的需求，各级人民政府按照土地管理法的有关规定做了大量协调和组织工作，一方面保证了国家建设的需要，另一方面对被征地的农民作出了妥善安置，保护了农民的权益。三是依法建立了土地登记发证制度，维护了土地的社会主义公有制。按照土地管理法的有关规定，建国以来第一次在全国范围内实行了土地登记发证制度。目前，全国范围的各项建设用地的初始登记和发证已基本完成，土地变更登记正在有序进行，为社会主义市场经济的建立和土地资产的管理奠定了基础。四是土地管理法律、法规体系已经初步形成。各地相继依法建立了土地管理机构，在土地管理特别是耕地保护中发挥了重要作用。土地管理的各项基础业务工作得到加强，为进一步做好土地管理工作创造了条件。土地管理法实施以来，我国的土地管理工作虽然已经取得了一定的成效。但是，随着改革深化、形势发展，特别是计划经济向市场经济的转变，现行土地管理法的若干规定已经明显地不能适应加强土地管理、切实保护耕地的需要。例如，目前建设用地采用的“分级限额审批”制度在计划经济和单一投资体制下曾发挥过重要作用。但是，随着经济体制的改革，这种管理方式逐渐失去效力，难以控制建设用地的总量。一些地方政府普遍采用“化整为零”、“下放土地审批权”等办法扩大或者变相扩大自己审批土地的权力，造成了建设用地供应总量的失控。同时，土地管理法对土地利用总体规划和农用地转为建设用地的规定过于笼统，可操作性不强。由此，一些地方违法批地、乱占耕地、浪费土地的问题时有发生，造成耕地面积减少，土地资产流失。城镇外延扩张、村庄分散建设占用耕地严重。随着我国人口的不断增长，人地矛盾已经十分尖锐。对土地管理特别是耕地保护这个事关全局和中华民族子孙后代的大问题，党中央、国务院高度重视，经过反复研究，于1997年4月15日发布了《*中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，要求加强土地的宏观管理，进一步严格建设用地的审批管理，严格控制城市建设用地规模，加强农村集体土地的管理，加强对国有土地资产的管理，加强土地的执法监督检查，加强对土地管理工作的组织领导。并暂时冻结非农业建设项目占用耕地和县改市的审批，对1991年以来各类建设以及农村宅基地用地情况进行全面的清查。据此，国务院于1998年4月11日向全国人大常委会提交了关于提请审议土地管理法（修订草案）的议案。这项议案经过九届全国人大常委会第二次、第三次和第四次会议三次审议修改后被通过。
三、这次修改土地管理法的指导思想是：以*中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知为指导，以建立土地用途管制制度为核心，突出切实保护耕地这一主题；对现行土地管理法中合理的、切实可行的制度、措施予以保留。对一些已经不能适应现实情况的规定加以修改、完善；注意与城市规划法、城市房地产管理法、森林法、草原法、渔业法等有关法律相衔接。修改的重点是：将土地管理方式由以往的分级限额审批制度改为土地用途管制制度，强化土地利用总体规划和土地利用年度计划的效力，通过土地用途管制，加强对农用地、特别是耕地的保护；在用途管制的前提下，上收审批权，包括土地利用总体规划的审批权，占用农用地、特别是耕地的审批权和征地审批权；充实和完善执法监督检查和法律责任的规定，加大对土地违法行为监督检查和处罚的力度。这次土地管理法修改涉及的内容虽然比较多，但与十几年前制定土法管理法时相比，我国的土地基本国情并没有根本改变，制定土地管理法所要达到的目的也没有改变。因此，本条关于立法宗旨的规定在这次修订中基本未作修改，只是根据可持续发展战略的要求，将原条文中“适应社会主义现代化建设的需要”修改成“促进社会经济的可持续发展”。
四，按照本条的规定，本法的立法目的有以下几个方面的内容：一是维护土地的社会主义公有制。我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。土地公有制是我国土地制度的基础和核心，是社会主义制度的基本特征。在实行市场经济的条件下，土地公有制和土地市场化并容，以土地所有权和使用权分离实现土地的商品性。依法维护土地的社会主义公有制具有十分重要的意义。二是保护、开发土地资源，合理利用土地。土地作为一种宝贵的自然资源，是人类生存和生活的基本生活资料。随着我国人口的增长和经济的发展，使土地数量的有限性和土地需求的无限增长性之间的矛盾日益突出。因此，有效地保护土地资源，合理利用土地是制定本法的一项重要任务。三是切实保护耕地。耕地是农业最基本的生产资料。我国是一个人口众多的农业大国，但是人均耕地数量少，耕地的后备资源不足，为了稳固农业基础，必须切实保护耕地，这是由我国的基本国情所决定的。四是促进社会经济的可持续发展。当前，走可持续发展的道路已经成为世界各国的共同选择。土地作为一种自然资源，它的存在是非人力所能创造的，土地本身的不可移动性、地域性、整体性、有限性是固有的，人类对它的依赖和永续利用程度的增加也是不可逆转的。因此，通过立法强化土地管理，保证对土地的永续利用，以促进社会经济的可持续发展也是制定本法的一项重要任务。五是根据依法治国、建设社会主义法治国家的治国方略，使土地管理规范化、制度化，纳入法制轨道，依法得到加强。本条的规定与本法其他条文的规定之间是目的与手段的关系，本法的其他条文都是为实现立法目的服务的。通过这次对土地管理法的修订，特别是土地用途管制制度的建立，必将对本法立法目的的实现起到重要的作用。
第二条 中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。
全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。
任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。
国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。
国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。
「释义」 本条是关于我国基本土地制度的规定。
一、我国实行土地的社会主义公有制。宪法第六条规定，“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”土地是宝贵的自然资源，同时也是最基本的生产资料。中华人民共和国建国以后，我国土地的社会主义公有制逐步确立，形成了全民所有土地，即国家所有土地，劳动群众集体所有土地，即农民集体所有土地，这样两种基本的土地所有制形式。土地所有制的法律表现形式是土地所有权，即土地所有者对其土地享有占有、使用、受益和处分的权利。根据宪法和本法规定，我国城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。因此，我国土地公有制的法律表现形式是国有土地所有权和农民集体土地所有权。国家和农民集体是我国土地所有权的主体，国家和农民集体对自己所有的土地行使权利受法律保护。对于任何侵犯公有土地所有权的行为，都将受到法律制裁。土地公有制是我国土地制度的基础和核心，也是我国社会主义制度的重要经济基础，一切土地立法都必须遵循和维护这一制度。
二、国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。国有土地所有权由国务院代表国家行使，是指国务院代表国家依法行使对国有土地的占有、使用、收益和处分的权利。在法律上规定国务院是国有土地所有权的代表，一是明确地方各级人民政府不是国有土地所有权代表。无权擅自处置国有土地，只能依法根据国务院的授权处置国有土地；二是赋予中央人民政府行使国有土地资产经营管理的职能；三是明确国有土地的收益权归中央人民政府，国务院有权决定国有土地收益的分配办法。国务院代表国家行使国有土地所有权，但是在国有土地的具体经营、管理上，国务院可以直接行使有关权利，也可以授权地方人民政府或者委托国有公司行使有关权利。关于农民集体所有土地的所有权应当由作为该土地所有权主体的农民集体行使。至于具体经营、管理，根据本法的规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，可以由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，可以由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。
三、不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地；土地使用权可以依法转让。为了保护土地的社会主义公有制不受侵犯，同时也是为保护我国的耕地资源，宪法第十条第四款规定，“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”买卖行为的法律特征是将财产的所有权由出卖人转移给买受人，因此买卖行为的法律后果是改变财产的所有权。我国公有土地所有权的主体只能是国家和有关农民集体，除国家为了公共利益的需要可以依法征用农民集体所有的土地外，公有土地的所有权是不能改变的。任何买卖或者变相买卖土地，即通过买卖改变土地所有权的行为都是非法的，都必须依法禁止。土地不仅是我国最紧缺的自然资源，还是最重要的公有资产。随着我国经济体制改革的不断深入，特别是社会主义市场经济体制的逐步建立，土地的商品属性日益显现出来。为了适应土地使用制度改革的需要，1988年4月第七届全国人民代表大会第一次会议通过宪法修正案，将宪法第十条第四款“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”修改为：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”即删去了禁止出租土地的规定，增加了土地使用权可以依法转让的规定。同年12月，第七届全国人大常委会第五次会议通过关于修改土地管理法的决定，根据宪法修正案对土地管理法的有关规定作了相应修改。这些规定为土地使用制度改革提供了有力的法律保障。将土地使用权和所有权分离以实现土地的商品属性，有利于土地资源的优化配置，有利于探索土地公有制的有效实现形式，有利于公有土地资产的保值和增值，也有利于促进对外开放、引进资金。经过多年的实践，我国土地使用制度改革，特别是国有土地使用制度改革已经取得了巨大成功。
四、国家为公共利益的需要可以依法征用集体所有的土地。宪法第十条第三款规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”这就赋予了国家土地征用权，确立了土地征用制度。在我国，土地不是为国家所有，就是为集体所有。各项公共或者公益事业的发展所需要的土地，主要来源于对国有土地的分配调整，但由于国有土地不足而涉及集体所有的土地时，为了保证社会公共事业或者公益事业的发展，体现全社会的长远利益，建立一种使集体所有土地转为国有，以用于公用的特殊取得制度，并使其合法化，是完全必要的。土地征用具有强制性和补偿性的特征，即被征地单位（集体土地所有权人）不得以其所有权从事对抗行为，不得阻挠；国家在一定的范围内依法对被征地单位予以适当补偿，而不是赔偿。同时需要指出的是，为了保护集体土地所有权人的合法权益，国家土地征用权也不能滥用，必须依照法律规定的条件和程序行使。
五、国家依法实行国有土地有偿使用制度。我国土地使用制度改革前的长时期内，国有土地是由国家以行政手段无偿划拨给企业，事业单位使用的。这种土地使用制度有很多弊端：一是土地资源配置效益差，利用效率低下。土地使用者在用地上既没有压力，也没有动力，多占少用、早占晚用、优地劣用、占而不用甚至乱占滥用，严重地浪费了土地资源，而国家对此因缺乏调节余缺的机制而无能为力。二是国有土地收益大量流失。国家凭借土地所有权，本应取得一定的收益，但实际上相当一部分土地收益流入了用地者的手中。三是导致了企业间的不平等竞争。由于不同企业都从政府无偿得到不同位置和数量的土地，拥有较多土地且位置优越的企业，与缺乏土地位置较差的企业，实际上处于不平等的竞争地位。因此，对国有土地使用制度进行改革具有重要意义。首先，国有土地使用制度改革是经济体制改革的重要组成部分。这是因为，（1）土地公有制是社会主义公有制的重要组成部分，在市场经济条件下，只有实行国有土地有偿使用制度，才能使国家对土地的所有权在经济上得到实现，才能真正保障社会主义公有制的主体地位。（2）土地是巨大的社会财富，而且会随着经济和社会的发展不断增值。国家掌握了国有土地的收益，就有足够的财力发展生产和调节社会分配，贯彻以按劳分配为主体的社会主义分配原则。（3）土地是基本的生产要素，土地使用权应当进入市场。社会主义市场应当是一个包括了消费品市场、生产资料市场和资金、劳务、土地等生产要素市场的完整体系。土地使用权不进入市场流通，市场体系就不完善，市场调节的作用也不能充分发挥。其次，只有实行有偿、有限期、能流动的国有土地使用制度，对土地既作为资源管理，又作为资产管理，才能合理配置土地资源，实现的土地利用效益，并确保土地资产的保值和增值。最后，进行国有土地使用制度改革，实行国有土地有偿、有限期使用制度，是实现城市基础设施建设良性循环、促进经济发展的正确途径。
1994年7月5日，第八届全国人大常委会第八次会议审议通过的城市房地产管理法对国有土地有偿使用制度作出了具体规定。国有土地有偿使用制度，主要是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金，具体内容包括：（1）土地使用权出让，必须符合土地利用总体规划、城市规划和土地利用年度计划。（2）土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行，出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地行政主管部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门实施。（3）土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的。（4）土地使用权出让的年限由国务院规定。按照目前国务院的规定，土地使用权出让的年限是：居住用地七十年；工业用地五十年；教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；商业、旅游、娱乐用地四十年；综合或者其他用地五十年。（5）土地使用权出让，应当签订书面合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订。（6）土地使用者需要改变土地使用权合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同相应调整土地使用权出让金。（7）国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。（8）土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，按照规定支付土地使用权出让金。土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。（9）土地使用权出让金全部上缴财政，列入预算。（10）以出让方式取得的土地使用权，可以设定抵押权；可以依法再次或者多次转让，转让后的土地使用权的使用年限为土地使用权出让合同约定的使用年限减去原土地使用者已经使用年限后的剩余年限。除国有土地使用权出让方式外，国有土地有偿使用制度还包括目前尚在改革、探索，将逐步被有关土地立法所确认的其他国有土地有偿使用方式。
六、国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权。划拨国有土地使用权，是指县级以上人民政府依照本法的有关规定批准，在土地使用者缴纳有关补偿、安置等费用后将一定数量的国有土地交付其使用，或者直接将一定数量的国有土地无偿交付给土地使用者使用。对建设用地，我国长期以来一直采用这种方式。随着国有土地使用制度改革的不断深化，出让国有土地使用权在整个建设用地供应总量中所占的比重在不断增加。但一直到目前，划拨国有土地使用权在建设用地供应中仍然占有重要地位。今后深化国有土地使用制度改革的主要目标就是要逐步增加国有土地使用权出让在建设用地供应总量中的比重，相应减少划拨国有土地使用权的供应数量。但是，从我国的实际情况出发，划拨国有土地使用权不可能完全取消，国家建设用地还不能都采用土地使用权出让的方式。因此，本条第五款将国有土地有偿使用规定为国有土地的基本使用制度，将划拨国有土地使用权作为国有土地有偿使用制度的一种补充。同时明确规定划拨国有土地使用权必须限于法律规定的范围。根据本法和城市房地产管理法的规定，下列建设用地的土地使用权，可以由县级以上人民政府依法批准划拨：（1）国家机关用地和军事用地；（2）城市基础设施用地和公益事业用地；（3）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（4）法律、行政法规规定的其他用地。以划拨方式取得的国有土地使用权，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制，土地使用者可以长期使用。但是，以划拨方式取得的国有土地使用权不得擅自转让，确实需要转让的，必须依法报有批准权的人民政府审批，并办理有关法定手续。
第三条 十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。
「释义」 本条是对土地基本国策和各级人民政府土地管理责任的规定。
一、十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。人口多，土地少，特别是耕地少是我国的基本国情。我国国土总面积约960万平方公里，约占世界陆地面积的十五分之一，居世界第三位。但由于人口多，人均占有国土地面积不到世界人均占有量的三分之一。而在我国国土总面积中，不能或者难以利用的沙漠、冰川、戈壁、石山和高寒荒漠又占去相当大一部分。我国的耕地资源有以下几个显著的特点：一是人均占有耕地的数量少。目前，我国耕地的统计数约为14亿多亩，据全国土地利用现状调查，实际耕地数字有所增加，但仍无法改变我国人多地少的基本状况。按统计数计算，我国人均耕地1亩多一点，不及世界人均耕地3亩多的三分之一。在全世界26个人口 5000万以上的国家中，我国人均耕地仅高于日本和孟加拉国，据第24位，相当于美国的九分之一，泰国的四分之一，印度、巴基斯坦的二分之一。二是耕地总体质量差，生产水平低。我国长江流域及其以南地区，耕地占全国的38％，水资源却占全国的80％以上；淮河流域及其以北地区，水资源不足全国的20％，而耕地却占全国耕地的62％。耕地中有灌溉设施的不到40％，抗自然灾害的能力差。耕地中还有近亿亩坡度在25度以上，需逐步退耕还林、还牧。三是耕地退化严重。由于我国许多耕地处于干旱和半干旱地区，受荒漠化影响，这些地区40％的耕地不同程度的退化。全国有30％左右的耕地不同程度受水土流失的危害。四是耕地后备资源匮乏。我国耕地后备资源大约还有近2亿亩，但大多为质量差、开发难度大的土地。另外还有部分工矿废弃地，但可复垦为耕地的数量不大。耕地资源状况如此，每年因各项建设占用、农业结构调整以及灾毁等还在造成耕地不断减少。与此同时，我国的人口却还在不断增长。在现阶段粮食生产技术水平没有重大突破的情况下，人增地减的趋势已经成为我国经济社会发展中的一个重大问题和严峻挑战。我们这样一个社会主义大国，无论从政治上讲还是从经济上讲，十几亿人口的吃饭问题只有靠我们自己来解决，只有靠中国的耕地来养活中国人，现在这样，将来也是这样。因此，十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地，是关系国计民生、关系国家发展全局和中华民族生存安危的大事，是我国的基本国策。
二、各级人民政府应当依法采取措施，全面规划，严格管理、保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。为了落实土地基本国策，本次土地管理法修订加大了各级人民政府在土地管理方面的责任，特别是在耕地保护方面的责任。具体包括以下内容：（1）各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。通过编制土地利用总体规划，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。（2）各省、自治区、直辖市人民政府必须采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少；耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。（3）实行耕地占用补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。开垦未利用的土地，必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内，经依法批准后进行。禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占河滩地。省、自治区、直辖市人民政府应当制定开垦计划，监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地，并进行验收。（4）实行基本农田保护制度。各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的80％以上。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。征用基本农田必须经国务院批准，地方各级人民政府无权批准征用基本农田。（5）非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。县级以土地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。（6）各级人民政府应当采取措施，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。（7）县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。地方各级人民政府应当采取措施，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地。此外，还对各种非法占用土地的行为规定了相应的法律责任。具体包括：责令限期改正或者治理；责令缴纳复垦费；责令退还非法占用的土地；限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任等。各级人民政府只要认真执行本法的有关规定，就能做好土地管理工作，将十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策落到实处，造福当代和子孙后代。
第四条 国家实行土地用途管制制度。
国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。
前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。
使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。
「释义」 本条是对土地用途管制制度的规定。
一、土地用途管制，是世界上一些土地管理制度较为完善的国家采用的一种土地利用管理制度。日本、美国、加拿大等国家称之为“土地使用分区管制”；瑞典称“土地使用管制”‘；英国称“土地规划许可制”；法国、韩国则称“建设开发许可制”’。实行这种制度的目的，是通过土地利用规划引导合理利用土地，促进区域经济、社会和环境的协调发展，其核心是依据土地利用规划对土地用途转变实行严格控制、这些国家实行土地用途管制的措施和手段大致相同，概括起来，就是主管地政的部门经过调查研究，用科学方法主动规划土地用途，先把区域内土地划分成各种使用区，再把使用区内土地逐宗编定为各种使用地，只要使用区划分合理，各种使用地编定恰当，并依法加以各种管制措施，就能使有限的土地资源满足经济和社会发展各方面的需要。从一些国家的情况看，土地用途管制在合理利用土地资源，特别是耕地保护方面取得了良好的效果。
二、土地用途管制是这次土地管理法修改的重点，也是修订后的土地管理法新增加的主要内容。本条第一款所称土地用途管制制度，是指国家为保证土地资源的合理利用，经济、社会和环境的协调发展，通过编制土地利用总体规划划定土地用途区域，确定土地使用限制条件，土地的所有者、使用者严格按照国家确定的用途利用土地的制度。土地用途管制制度与用地分级限额审批制度的主要区别，在于主动依据土地利用规划划定土地用途，并依法规范土地利用行为，划分土地管理权限，控制土地用途变更。此外，土地用途管制制度采用规划公示的办法，向社会公众告示土地用途分区和用途限制，有利于社会公众对土地利用和管理实施监督。
三、本法对土地用途管制制度的具体内容和各个环节作了以下全面的规定：1.明确规定了土地利用总体规划的地位、作用及审批程序。土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布局。土地利用总体规划是实行土地用途管制的依据。具体规定包括：（1）各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。土地利用总体规划的规划期限由国务院规定。下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。
（2）土地利用总体规划的编制原则：一是严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；二是提高土地利用率；三是统筹安排各类、各区域用地；四是保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；五是占用耕地与开发复垦耕地相平衡。
（3）土地利用总体规划要对土地按用途进行分类。本条规定从大类上将土地分为农用地、建设用地和未利用地三类。农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地，例如沙漠、冰川等。将土地作这样的分类是国家实行土地用途管制制度的需要，主要目的是限制农用地转为建设用地，特别是要对耕地实行重点保护。根据需要，各类土地还可以进行进一步的分类，并确定具体的分类标准。
（4）土地利用总体规划实行分级审批。省、自治区、直辖市的土地利用总体规划。报国务院批准。省、自治区人民政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。前述以外的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。
（5）全国和省级土地利用总体规划为宏观控制性规划，主要任务是在确保耕地总量动态平衡的前提下，统筹安排各类用地，控制城镇建设用地规模。通过规划分区和规划指标对下级土地利用总体规划进行控制。县、乡级土地利用总体规划为实施性规划，主要任务是根据上级土地利用总体规划的指标和布局要求，具体划分各土地利用区，明确用途和使用条件，为农用地转用审批、基本农田保护区划定、土地整理、土地开发复垦提供依据。特别是乡（镇）土地利用总体规划，要具体确定每一块土地的用途，并向社会公告。
（6）土地利用总体规划的修改，必须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的用途。经国务院批准的大型能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，根据国务院的批准文件修改土地利用总体规划。经省、自治区、直辖市人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，属于省级人民政府土地利用总体规划批准权限内的，根据省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划。
2.明确规定了农用地转为建设用地的批准权限。根据土地用途管制的要求，建设用地必须符合土地利用总体规划所确定的用途，并且严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。因此，本法规定：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的。应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。前述以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。
3.适当集中了征地审批权。根据宪法的有关规定，土地征用权属于国家。这次土地管理法修订，针对以往土地征用权过于分散带来的弊病，适应土地用途管制的要求，适当集中了征地审批权。征用基本农田，或者征用基本农田以外的耕地超过35公顷的，其他土地超过70公顷的，都必须由国务院批准。征用前述以外的土地的、都由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。取消了省级以下人民政府的征地审批权。征用农用地还必须先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过省级征地批准权限的，还要依法另行办理征地审批。
4.完善了土地登记制度。土地登记是指国家依照规定程序将土地的权属、用途、面积、政府对该宗地的利用设置的管制条件等情况登记在专门的簿册上，同时向土地所有者和土地使用者颁发土地证书的一种法律制度。为适应土地用途管制的要求，这次土地管理法修订，对土地登记制度作了一些新的规定。一是规定农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。以加强农村建设用地的管理。二是规定依法改变土地用途的，应当办理土地变更登记。土地用途变更登记，是指对已经登记的土地用途发生变化的，经土地权利人申请，对原登记的土地用途依法进行变更的一种土地登记行为。土地用途变更登记是土地用途管制的一项措施。首先，土地用途是土地权利的重要内容，土地权利未经登记不受法律保护。其次，土地用途是依照土地利用总体规划确定的，改变用途要审查其是否符合土地利用总体规划。再次，改变土地用途应有合法批准手续，通过土地用途变更登记可以进行有效地监督。最后，土地用途决定土地价值和收益，通过土地用途变更登记有助于保障国家土地收益。
5.健全土地监督检查制度，强化土地法律责任。实行土地用途管制制度，要求使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。为加强监督检查，这次土地管理法修订专门增加了监督检查一章，授权县级以上人民政府土地行政主管部门，对包括违反土地用途管制在内的土地违法行为进行监督检查，并对各种土地违法行为规定了相应的法律责任。
第五条 国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。
县级以土地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。
「释义」 本条是对土地管理体制的规定。
一、土地管理体制，即国家的土地行政主管部门的设置及其职责的法律制度。
我国的土地管理体制，是随着我国社会和经济的发展，随着全社会对土地资源的合理利用及土地管理工作的重要性的认识的不断深化，而发展变化的。
1986年以前，我国对土地的管理是由多个行政主管部门分散多头进行的，在各个部门之间职责划分不清，政出多门，管理方式主要是依靠行政手段，缺乏集中统一的土地管理系统和强有力的法律手段，管理制度很不健全。在这种情况下，土地的利用缺乏统一的规划指导和数量的控制，利用管理失控，乱占耕地和滥用土地的现象十分严重。据统计，仅1985年全国耕地净减少达1513.8万亩。面对这种情况，国家采取了一系列重大措施制止乱占耕地，其中一项措施就是建立国家土地管理局，作为国务院的直属机构，统一管理全国的土地。1986年国家土地管理局的成立，标志着我国土地统一管理体制的建立。从那以后十几年来，我国的土地管理工作取得了很大的成绩。1998年3月第九届全国人民代表大会第一次会议批准国务院机构改革方案，决定国家土地管理局与地质矿产部合并组建国土资源部，作为国务院的组成部门，负责全国土地资源的规划、管理、保护与合理利用。目前，国务院的土地行政主管部门即国土资源部。
二、关于国务院土地行政主管部门的职责，我国宪法第八十九条规定，国务院规定其各部各委员会的任务和职责，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分。所以，本法只对国务院土地行政主管部门的职责作了原则的规定，“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。”
根据国务院批准，由国务院办公厅下发的《关于国土资源部职能配置内设机构和人员编制规定》的有关规定，国土资源部在土地管理方面的职能主要有：1.拟定有关法律、法规草案，发布土地资源管理的规章；依照规定负责有关行政复议；研究拟定管理、保护与合理利用土地资源的政策；制订土地资源管理的技术标准、规程、规范和办法。
2.组织编制实施全国性及区域性的国土规划、土地利用总体规划和其他专项规划；参与报国务院审批的城市总体规划的审核，指导、审核基本农田保护规划、土地复垦规划、土地整理规划、未利用土地开发规划等专项规划和地方土地利用总体规划。
3.监督检查各级国土资源主管部门行政执法和土地规划执行情况；依法保护土地所有者和使用者的合法权益，承办并组织调处重大权属纠纷，查处重大违法案件。
4.拟定实施耕地特殊保护和鼓励耕地开发政策，实施农地用途管制，组织基本农田保护，指导未利用土地开发、土地整理、土地复垦和开发耕地的监督工作，确保耕地面积只能增加、不能减少。
5.制订地籍管理办法，组织土地资源调查、地籍调查、土地统计和动态监测；指导土地确权、城乡地籍、土地定级和登记等工作。
6.拟定并按规定组织实施土地使用权出让、租赁、作价出资。转让、交易和政府收购管理办法，制定国有土地划拨使用目录指南和乡（镇）村用地管理办法，指导农村集体非农土地使用权的流转管理。
7.指导基准地价、标定地价评测，审定评估机构从事土地评估的资格，确认土地使用权价格。承担报国务院审批的各类用地的审查、报批工作。
8.组织开展土地资源的对外合作与交流。
9.承办国务院交办的其他事项。
三、本条第二款是关于地方土地管理机构设置及其职责的规定。由于目前，我国正在进行新一轮的政府机构改革，国务院土地行政主管部门的机构改革刚刚进行完毕，省级及以下各级地方人民政府的土地行政主管部门的机构改革尚未开始进行，本法对其机构的设置及其职责，只作出了原则的规定，“县级以土地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”。
四、无论土地行政主管部门机构如何改革，职责如何划分，本法规定的有关土地行政主管部门的职责，都应当是土地行政主管部门职责划分的题中之义。
第六条 任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。
「释义」 本条对单位和个人遵守土地管理法律、法规的义务和检举、控告违反土地管理法律、法规行为的权利作了规定。
一、关于任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务。遵守法律、法规，即行为符合法律、法规的要求，依照法律、法规的规定办事。守法是法律、法规运行的重要环节，是法律、法规实施的基本形式之一。制定法律、法规的直接目的就是法律、法规的实行，因而要求人们遵守法律、法规。守法包括三方面要求。一是，国家机关及其工作人员在行使职权、履行公务时，必须严格守法不得违法，行为内容和方式要符合法律；二是，国家机关及其工作人员在其职权管辖之外的活动中，必须自觉守法；三是，公民和社会组织必须用法律来规范自己的行为，正确行使权利，忠实履行义务。守法是每一个社会主体应尽的基本法律义务。作为一种义务，它表现为负有这种义务的社会主体必须依法为某种行为，或者不为某种行为。《中华人民共和国宪法》第五十三条规定：“中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律，”第五条规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。”社会主义法是权利和义务的统一。没有无义务的权利，也没有无权利的义务。任何社会主体在行使法律赋予的权利时，都必须履行法定义务，必须遵守法律规定。守法是维持社会主义政治秩序、经济秩序、生活秩序等社会秩序的要求。社会主义社会秩序的建立和维持，有赖于社会成员对法律、法规的普遍遵守。
二、就本条规定的任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务而言，土地管理法律、法规是调整土地关系的规范性法律文件，制定土地管理法律、法规的直接目的就是这些法律、法规的实行，因而要求每一个社会主体都要遵守。从法律义务的角度来讲，每个社会主体在享受法律权利的同时，也必须履行法律义务，本条将遵守土地管理法律、法规规定为任何单位和个人都必须履行的义务，这是从权利义务方面为土地管理法律、法规的实施提供了保障。再从守法是维持社会主义社会秩序的要求方面讲，我国的土地管理法律、法规是维持土地管理秩序行为规范，要使土地使用权的出让和转让、土地利用、耕地保护、建设用地的征用等方面的工作正常有序地进行，有赖于社会成员对土地管理法律、法规的普遍遵守。
首先，要求国家机关及其工作人员严格守法，不得违法。地方各级人民政府及其工作人员要严格按照土地利用总体规划确定的用途批准用地，要严格按照法律规定的程序批准占用、征用土地。前一时期，一些市、县政府从当地经济发展的局部利益出发，普遍采用“化整为零”、“下放土地审批权”等办法扩大或者变相扩大自己审批土地的权力，削弱了中央和省级人民政府对建设用地的审批权，造成了建设用地供应总量的失控和土地的大量闲置浪费。这从反面说明了国家机关及其工作人员遵守土地管理法律、法规的重要性。国家机关及工作人员要遵守土地管理法律、法规，还表现在国务院土地行政主管部门和县级以土地方各级人民政府土地行政主管部门及其土地管理监督检查人员要认真执法、严肃执法，不得徇私枉法。在处理土地违法案件时，必须严格按照法律、法规的规定，该给予行政处分的必须给予行政处分，该给予行政处罚的必须给予行政处罚，该移送有关机关追究刑事责任的，必须送交有关机关追究刑事责任。不得从部门或者单位利益出发，讲人情，讲关系，更不得“以罚代刑”。
其次，要求公民和社会组织必须用土地管理法律、法规规范自己的行为，正确行使土地管理法律、法规赋予的权利，忠实履行土地管理法律、法规规定的义务。不得买卖或者似其他形式非法转让土地；不得违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地；不得未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地；不得违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等；农村村民不得未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅；使用耕地的，要严格按照本法的规定履行开垦义务；开发土地要遵守本法和其他法律、法规规定的程序和要求，等等。
三、关于任何单位和个人都有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。这里所谓有权“检举”和“控告”，是指单位和公民个人对有土地违法行为的政府机关部门、单位、组织和个人，有向人民政府土地行政主管部门或者人民政府其他机关提出举报和指控，要求有关机关予以处理和制裁的权利。《中华人民共和国宪法》第四十一条规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。单位和公民个人对土地违法行为行使检举权和控告权，有利于制止违法占地和浪费土地的行为，有利于土地执法的社会监督和土地违法案件的及时发现、处理，从而有利于我国土地资源的保护和利用，有利于扭转耕地大量减少的趋势。我国宪法规定，对于公民的申诉、控告或检举，“有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得打击报复。”受理单位和公民个人对土地违法行为的检举和控告，也是各级土地行政主管部门行使土地管理监督检查职责的重要内容之一。各级土地行政主管部门要尊重和保护单位、个人检举、控告的合法权利，有义务接受对于土地违法行为的检举和控告，并要为单位和个人提供检举、控告的便利方式和条件。土地行政主管部门应建立土地违法举报制度，这种举报制度是本条关于检举和控告规定的保障。除建立举报制度外，土地行政主管部门还应规定举报办法，保护和奖励举报人，对于打击报复举报人的，一经查实要严肃处理，打击报复行为构成犯罪的，必须移交司法机关依法追究刑事责任。
第七条 在保护和开发土地资源、合理利用土地以及进行有关的科学研究等方面成绩显著的单位和个人，由人民政府给予奖励。
「释义」 本条是关于奖励在保护和开发土地资源、合理利用土地以及进行有关的科学研究等方面成绩显著的单位和个人的规定。
一、奖励是指对于某种有利于社会发展的行为予以奖赏和鼓励，包括物质奖励和精神奖励。对在保护和开发土地资源、合理利用土地以及进行有关的科学研究等方面成绩显著的单位和个人给予奖励的办法可以分为两类：一类是物质上的奖励，如发给一定数额的奖金、晋升工资等；另一类是精神上的奖励，如授于光荣称号、通报嘉奖等。奖励先进是为了向全社会树立起一种榜样，推动某项工作的发展，调动全体公民的积极性和热情。
二、本条规定了奖励的范围和条件。奖励的范围有三项，一是保护和开发土地资源；二是合理利用土地；三是进行与保护和开发土地资源、合理利用土地有关的科学研究。奖励的条件是在保护和开发土地资源、合理利用土地以及进行有关的科学研究等方面作出显著成绩。本条规定的奖励的主体包括两个方面：一是给予奖励的主体，即是实施给予奖励行为的主体，是各级人民政府。二是被奖励的主体，是单位和个人，单位主要是指机关、企业和事业单位等，包括土地管理机关及其工作人员、土地管理和利用等方面的研究机关和科研人员、使用土地的单位和个人、举报土地违法案件的单位和个人等。
三、本条规定，首先是调动单位和个人在保护和开发土地资源、合理利用土地以及进行有关的科学研究等方面作出贡献的积极性和热情的一种措施。奖励，对于已作出贡献的人是一种价值的肯定，对于他人则是一种激励与鞭策，如果在土地保护、土地利用、土地科研方面通过奖励调动了有关单位和个人的积极性，投入到这些方面的工作中，那么所起到的作用应当是显而易见的。
其次，奖励也是土地管理实际工作中的一项行之有效的工作措施。例如，在1991年，当时的国家土地管理局为了加强土地管理，特别是强化土地执法工作，提出在全国开展土地管理“三无”活动，所谓“三无”，即无非法批地行为、无非法管地行为、无非法用地行为。各地积极开展了这项活动，不少地区取得了好的经验，涌现出一批“三无”乡（镇）活动先进单位。这项活动的开展，对于建立健全乡（镇）土地管理机构，保证基层土地管理工作正常有序的发展，降低土地违法发案率，缓解土地执法难度，起到了重要作用。为了推动土地管理“三无”乡（镇）活动的深入开展，国家土地管理局在1995年对开展土地管理“三无”乡（镇）活动的先进单位进行表彰，由国家土地管理局授予“土地管理‘三无’乡镇活动先进单位”的光荣称号及牌匾，同时在《中国土地报》上予以公布。
